政策背景：

　　2014年10月，李克强总理主持召开国务院常务第66次会议明确提出“积极推广PPP模式”。国务院、财政部、国家发改委等部门接连出台一系列与PPP模式相关的政策法规，政府和社会资本合作（PPP）模式在全国迅速推开。PPP模式是一次推进国家治理方式现代化的体制机制变革，是供给侧结构改革的重要部分。通过转变政府职能，处理好政府与市场合作关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。当前国家深化财税体制改革以来，强化地方政府债务限额管理导致的地方政府基础设施投入资金不足问题，政府与社会资本合作（PPP）的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。

　　一、PPP模式推广运用的必要性

　　按照党中央、国务院决策部署，立足国内实际，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场机制作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

　　（一）PPP模式推广运用是促进经济体制改革的必然要求

　　政府与社会资本合作（PPP）模式推广运用是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中深化经济体制改革的贯彻落实，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。减少政府对资源直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，推动经济社会持续健康发展。

　　（二）PPP模式推广运用是转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。

　　通过转变政府职能，处理好政府与市场合作关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。为解决公共服务供给不足、品种单一、资源利用效率不高、区域发展能力不均衡等问题，利用市场力量全面增加、优化、提升公共服务供给的数量和质量，激发社会资本创新活力，实现公共服务供给功能的转换。PPP是一次推进国家治理方式现代化的体制机制变革，是供给侧结构改革的重要部分。

　　（三）PPP模式推广运用是深化财税体制改革、构建现代财政制度的主要内容。

　　PPP模式推动了行政体制、财政体制和投融资体制改革。在行政体制方面，PPP模式通过放宽准入，打破垄断，实现企业间公平竞争；在财政体制改革方面，将政府支出责任纳入中期财政规划，编入政府预算；在投融资体制上，政府从补建设转向补建设运营使用一体化，按产出绩效付费，提高政府投入效率。

　　二、PPP模式的定义、特征及适用范围

　　（一）定义

　　政府与社会资本合作模式（英文缩写“Public—Private—Partnership”，简称PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力、 提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式, 在基础设施及公共服务领域与社会资本建立的利益共享、风险分担的一种长期合作关系。通过转变政府职能、合理分配项目风险等事项，从本质上为社会公众提供公共产品和服务的行为，真正发挥由专业的人做专业的事。

　　通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　（二）特征

　　PPP模式通过公私合作、利益共享、风险分担机制特点，以实现转变政府职能，使政府支出责任明晰化、政府监督管理全程化、项目风险分担机制化，提升社会供给能力。

　　1、公私合作

　　PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。政府与社会资本合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

　　2、利益共享

　　政府并不以分享利润为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报。

　　3、风险共担

　　应考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。最终实现政府部门和非政府部门双方的共赢。

　　（三）适用范围

　　1. 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)对PPP领域的表述。第九条(二十九) “在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。”

　　2. 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)对PPP领域的表述。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

　　3、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）对PPP领域范围表述“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。”

　　为规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）模式，保证政府和社会资本合作项目实施质量，根据《预算法》、《政府采购法》、《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92号）、《四川省财政厅关于印发<四川省“政府与社会资本合作”项目管理办法（试行）>的通知》（川财金〔2014〕86号）等文件精神，建立健全我市政府与社会资本合作项目管理，结合我市实际，制定《攀枝花市本级政府与社会资本合作（PPP）项目管理实施细则》，为PPP模式的推广提供了制度保障。

相关链接：攀枝花市人民政府办公室关于印发《攀枝花市政府与社会资本合作（PPP）项目管理实施细则》的通知